《行政监察法》自1997年颁布实施以来，对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职责发挥了重要作用。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，行政管理体制改革的不断深化，反腐倡廉工作深入开展，监察机关面临着许多新情况、新问题。同时，依法治国、依法行政的不断推进和我国社会主义法制水平的不断提高，对监察机关依法监察也提出了更高的要求。为适应形势发展和行政监察工作实践的客观需要，制定《行政监察法实施条例》，对《行政监察法》的某些条款进行必要的细化，对《行政监察法》实施中的一些问题作出规定，十分必要。为此，2004年9月6日国务院第63次常务会议通过了《行政监察法实施条例》。《行政监察法实施条例》以《行政监察法》为依据，从有利于《行政监察法》的贯彻实施为出发点，坚持与时俱进、求真务实，认真总结了多年来贯彻实施《行政监察法》的实践经验，进行了深入调查研究。《行政监察法实施条例》具有以下几个方面的特点：

 

　　进一步明确了监察机关的监察对象范围

 

　　根据《行政监察法》第二条的规定，监察机关依法对“国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”根据我国现行的行政管理体制，行政权力的行使并不仅仅局限于国家行政机关及其国家公务员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其除工勤人员以外的工作人员也行使一部分行政权力，履行一定的行政职能，例如，中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会及其除工勤人员以外的工作人员等。而根据《行政监察法》的规定，监察机关除了对上述组织中由国家行政机关任命的人员进行监察外，对上述组织以及由上述组织任命的工作人员则无权监察。因此，为适应我国现行行政管理体制下加强对行政权力的行使进行监察的需要，《行政监察法实施条例》第二条第一款明确规定：“国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其除工勤人员以外的工作人员适用行政监察法和本条例”，以行政法规的形式将上述人员纳入了监察机关的监察对象范围，这有利于加强对行政权力行使的监督，以推进依法行政、从严治政。

 

　　进一步明确了监察机关派出的监察机构或者监察人员的设置、领导体制、职责、权限和履行职责的程序

 

　　为充分发挥监察机关派出的监察机构或者监察人员的作用，根据目前监察部对派出的监察机构实行统一管理的实际情况，以及对实行垂直管理的国家行政机关的下属行政机构及其工作人员缺乏有效监察的实际，《行政监察法实施条例》明确了监察机关对派出的监察机构或者监察人员实行统一管理的领导体制，以及在实行垂直管理的国家行政机关系统设置再派出监察机构或者监察人员的制度，并对派出的监察机构或者监察人员的职责、权限和履行职责的程序作了明确规定，这有利于在新的形势下进一步加强派出的监察机构或者监察人员的工作，充分发挥派出的监察机构或者监察人员的职能作用。
　　《行政监察法实施条例》第六条第二款明确规定：“在实行垂直管理的国家行政机关中，监察机关派出的监察机构根据工作需要，经派出它的监察机关批准，可以向驻在部门的下属行政机构再派出监察机构或者监察人员。”再派出监察机构或者监察人员的设置，有利于加强对实行垂直管理的国家行政机关的下属行政机构及其工作人员的监察。

 

　　进一步规范了监察机关的权限

 

　　《行政监察法实施条例》从以下几个方面进一步规范了监察机关的权限：进一步明确了对监察机关采取监察措施的要求。规定了监察机关采取有关监察措施的批准权限。规定了采取监察措施的条件消失后，监察机关应当及时解除监察措施。规定了监察机关办理违法违纪案件，提请公安、司法行政、审计、税务、海关、工商行政管理、质量监督检验检疫等机关予以协助的事项及程序。进一步规范了监察机关提出监察建议的情形。规定了监察机关对被监察人员作出给予行政处分的监察决定的权限和程序。规定了监察机关作出给予行政处分的监察决定后，如何执行给予行政处分的监察决定和办理有关行政处分手续。进一步明确了监察机关有权没收、追缴或者责令退赔违反行政纪律取得的财物。规定了对监察建议提出异议的情形和对异议的处理。其中重点在以下几个方面作出了规定：
　　规定了监察机关有权采取暂予扣留与贪污、贿赂、挪用公款等有关的财物的措施。
　　《行政监察法实施条例》第十二条第二款规定：“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上人民政府监察机关领导人员批准，可以暂予扣留与贪污、贿赂、挪用公款等有关的财物。”监察机关的这项权限在《行政监察法》中没有规定，而是规定在1988年国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》中：“在查处贪污、挪用公款、贿赂行为时，行政监察机关有权决定对被审查对象采取下列措施：……经县级以上行政监察机关负责人批准，可以对其与贪污、贿赂、挪用公款有关的财物暂予扣留。”由于已报国务院审议的《国家公务员行政处分暂行条例》（以下简称《处分条例》）明确规定，在《处分条例》生效之日，《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》同时废止。因此，《行政监察法实施条例》规定了这项措施。
　　规定了监察机关办理违法违纪案件，提请有关机关予以协助的事项及程序。
　　《行政监察法》第二十二条对监察机关拥有的提请协助权作了规定，即“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。”《行政监察法实施条例》对监察机关提请公安、司法行政、审计、税务、海关、工商行政管理、质量监督检验检疫等机关予以协助的具体事项和程序作出了明确规定。依照上述规定，监察机关在办理违法违纪案件中，遇有需要有关机关予以协助的事项，有权提请上述机关予以协助。
　　规定了监察机关对被监察人员作出给予行政处分的监察决定的权限和程序。
　　根据《行政监察法》第二十四条第二款的规定，监察机关对被监察对象作出给予行政处分的监察决定，应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理。在实际工作中，监察机关主要依据宪法、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国家公务员暂行条例》、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》和《国务院关于报送国务院审批或备案的行政人员奖励和处分问题的通知》、《监察部关于监察机关直接行使行政处分权的程序问题的通知》等相关法律、法规、规章的规定，对被监察人员作出给予行政处分的监察决定。由于给予被监察对象行政处分所依据的现行法律、法规或规章较为分散，这给监察机关的实际执纪工作带来诸多不便，为进一步明确监察机关对被监察人员作出给予行政处分的监察决定的权限和程序，《行政监察法实施条例》第二十四条作出了明确规定，即监察机关对被监察人员作出给予行政处分的监察决定。
　　根据《行政监察法》规定，监察机关根据检查、调查结果，对违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的，有权作出予以没收、追缴或者责令退赔违反行政纪律取得的财物的监察决定。这里讲的“依法”是指依照有关法律、法规的规定，例如，根据《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》的有关规定，对国家行政机关工作人员贪污、挪用的公共财物，监察机关有权予以追缴；贿赂财物及其他违法所得，监察机关有权予以没收。根据《行政监察法》第二十四条第一款第（二）项的立法本义，法律、法规没有规定由监察机关予以没收、追缴或者责令退赔的，监察机关就无权没收、追缴或者责令退赔。例如，监察对象走私取得的财物（走私货物、物品及违法所得），依照《中华人民共和国海关法》的规定，应当由海关予以没收，监察机关就无权没收监察对象走私取得的财物。再如监察对象赌博取得的财物，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，应当由公安机关予以没收。

 

　　进一步规范了监察机关履行职责的程序

 

　　《行政监察法实施条例》从以下几个方面进一步规范了监察机关履行职责的程序：规定了检查事项的确定方式和对“重要检查事项”作了解释。进一步规范了政纪案件的调查处理程序，明确规定了初步审查、立案的批准权限；对“重要、复杂案件”作了解释；规定了监察机关决定立案调查的，应当通知被调查单位的上级主管机关或者被调查人员所在单位的程序；规定了监察机关调查取证的要求；规定了调查中止程序；规定了办案期限的起止时间，对延长办案期限的“特殊原因”作了具体规定；对“重要监察决定”和“重要监察建议”作出了解释并进一步规范了其审批程序。规定了监察决定的生效日期。规定了监察决定书、监察建议书送达的程序。进一步规范了监察机关处理申诉的程序，对维持原决定、变更原决定、撤销原决定的情形作了规定。进一步规范了监察机关的案件移送制度。

 

　　进一步规定和完善了特邀监察员制度、举报制度、回避制度等行政监察制度，表明我国行政监察工作法制化、规范化的水平又有了新的提高

 

　　规定了特邀监察员制度。特邀监察员制度，是指监察机关根据工作需要，在国家机关、企业、事业单位、社会团体中聘请人员参与监察机关的监察活动的制度。特邀监察员制度是贯彻行政监察工作依靠群众原则的具体体现。经过多年的实践证明，特邀监察员是监督和反腐败战线的一支特殊队伍，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了重要作用。为使这项制度进一步规范化、法定化，《行政监察法实施条例》第四条明确规定：“监察机关根据工作需要，可以在国家行政机关、企业、事业单位、社会团体中聘请特邀监察员。聘请特邀监察员的具体办法由国务院监察机关规定。”这有利于动员广大人民群众参与对监察对象的监督，有利于依靠群众的力量加强廉政建设。
　　规定了经费保障制度。监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对监察对象实施监察。监察机关通过履行职责，发挥保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能的职能作用。为保证监察机关的工作顺利进行，充分发挥监察机关的职能作用，就必须提供给监察机关履行职责所必需的经费保障。为此，《行政监察法实施条例》第五条作出明确规定：“监察机关履行职责所必需的经费，列入本级财政预算。”这就要求各级人民政府及政府财政部门要依法保障监察机关的行政经费、办案经费和专项工作经费等履行职责所必需的经费。
　　进一步完善了举报制度。规定了举报保密制度。举报保密制度是监察机关开展举报工作所应遵循的保密规定、方法和程序等的总称。公民、法人和其他组织依法举报监察对象的违法违纪行为，有时会受到监察对象或其他人员的阻拦、压制、刁难或打击报复。举报人在遇到上述情况时，有权要求有关国家机关给予保护，以确保举报人检举、控告权利的实现以及其人身权利、民主权利和其他合法权益不受侵害，包括监察机关在内的有关国家机关有义务依法保护举报人。监察机关建立健全举报保密制度，对于鼓励公民、法人或者其他组织举报监察对象的违法违纪行为，切实保护举报人的人身权利、民主权利和其他合法权益免受侵害具有十分重要的意义。并且进一步完善了奖励举报人制度。
　　进一步完善了回避制度。《行政监察法》第十四条规定：“监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的，应当回避。”这是对监察人员办理监察事项实行回避制度的规定。监察机关的性质和职能决定了监察人员办理监察事项必须实行回避制度。此举有利于保证监察人员依法客观公正地行使职权，从而有效地保护监察对象以及其他有关的公民、法人和其他组织的合法权益；有利于使监察人员避开嫌疑，消除监察对象的思想顾虑，树立监察机关良好的形象和威信；有利于维护监察机关正常的工作秩序。

评 论

　　《中华人民共和国行政监察法实施条例》已于10月1日起施行。它是继《行政监察法》后，进一步规范行政监察工作的重要行政法规。它的颁布实施，对于进一步加强行政监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进依法行政，从严治政，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，具有十分重要的意义。
　　作为规范行政监察工作的基本法律，《行政监察法》颁布实施以来，对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职责发挥了重要作用。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，行政管理体制改革的不断深化，反腐倡廉工作深入开展，监察机关面临着许多新情况、新问题。同时，依法治国、依法行政的不断推进和我国社会主义法制水平的不断提高，对监察机关依法监察也提出了更高的要求。为适应形势发展和行政监察工作实践的客观需要，制定《行政监察法实施条例》，对《行政监察法》的某些条款进行必要的细化，对《行政监察法》实施中的一些问题作出规定是十分必要的。《行政监察法实施条例》以《行政监察法》为依据，从有利于贯彻实施《行政监察法》为出发点，坚持与时俱进、求真务实，认真总结了多年来贯彻实施《行政监察法》的实践经验，进行了深入地调查研究，对行政监察工作作了进一步规范：为加强对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员行使行政权力的监督，将这些组织和人员纳入了监察对象的范围；为贯彻行政监察工作依靠群众的原则，动员人民群众积极参与廉政建设和反腐败斗争，规定了特邀监察员制度；为充分发挥监察机关派出的监察机构或者监察人员的作用，进一步明确了监察机关派出的监察机构或者监察人员的设置、领导体制、职责、权限和履行职责的程序；为促进监察机关依法监察，进一步规范了监察机关的权限和履行职责的程序；为加大查办监察对象违法违纪案件的力度，提高办案效率，对监察机关办理违法违纪案件提请有关机关予以协助的事项和程序作了明确规定；进一步规定和完善了举报保密制度、回避制度等行政监察制度。《行政监察法实施条例》大大增强了行政监察工作的法制化、规范化水平。
　　“徒法不足以自行”，一部好的法律法规能否达到立法目的，关键在于能否得到切实的贯彻实施。各级监察机关，尤其是各级监察机关的领导干部，一定要充分认识贯彻实施《行政监察法实施条例》的重要意义，把学习和贯彻《行政监察法实施条例》作为当前的一项重要工作，切实加强领导，精心组织，抓好落实。全体监察干部都要认真学习《行政监察法实施条例》，了解、领会和掌握《行政监察法实施条例》各项规定的立法精神，熟悉条文，要与贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》结合起来。各级监察机关和监察干部要严格按照《行政监察法》、《行政监察法实施条例》的规定行使职权，履行职责，切实做到依法行政、依法监察，不断提高执纪执法水平。其他各级行政机关及其国家公务员也要认真学习《行政监察法实施条例》，了解其内容，自觉依法行政和接受监察机关的监察，同时，支持和监督监察机关的工作。我们相信，《行政监察法实施条例》的贯彻实施，一定能够开创行政监察工作的新局面，必将对全面推进依法行政，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争发挥更大作用。（谭焕民）